Le nouveau Pacte sur les migrations de l’Union européenne entre en vigueur vendredi, ce qui signifie que le bloc dispose enfin d’un ensemble clair de règles de gestion des migrations qui s’appliquent à tous les États membres de l’UE (du moins, sur papier).
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Le pacte comprend huit actes législatifs qui, ensemble, visent à améliorer la coopération des États membres dans la gestion des migrations, exigent que les États de première ligne respectent des normes plus strictes pour minimiser les entrées irrégulières dans l’UE et accélèrent les procédures d’asile.
La nouvelle loi introduit une procédure aux frontières qui réduit à 12 semaines le délai d’évaluation d’une demande d’asile pour certaines catégories de demandeurs, avec 12 semaines supplémentaires pour procéder au retour pour ceux qui ne bénéficient pas de protection.
Elle ne modifie pas le principe de base selon lequel tout ressortissant tiers doit demander l’asile uniquement dans le pays de l’UE de première arrivée, mais prévoit un système de « solidarité obligatoire » qui offre aux pays trois options différentes pour gérer les flux migratoires : accueillir plusieurs demandeurs d’asile sur leur territoire, verser une contribution financière aux États membres de première ligne ou contribuer au financement du personnel, des équipements, des systèmes de surveillance des frontières et d’autres coûts opérationnels.
Mais la soi-disant « solidarité obligatoire » à laquelle le pacte oblige les pays de l’UE à participer n’est pas vraiment obligatoire, du moins pas dans les termes initialement envisagés. Au lieu de cela, les pays de l’UE ont utilisé diverses tactiques pour réduire leurs engagements à aider les États de première ligne et accueillir le moins de migrants possible.
Le résultat est que les chiffres pour 2026 sont bien inférieurs au seuil annuel minimum de contribution des États membres du pacte. Moins de 9 000 demandeurs d’asile seront relocalisés, même si quelque 669 000 personnes demandé ont demandé l’asile dans l’UE l’année dernière, avec environ 800 000 personnes déjà dans le système d’asile. Dans le même temps, les États membres les moins touchés ne fourniront que 76 millions d’euros de contributions financières pour soutenir les pays de l’UE soumis à la pression migratoire.
Juan Fernando López Aguilar, député européen socialiste qui a négocié le mécanisme de solidarité lors de la précédente session parlementaire, a déclaré à Euronews que les contributions prévues pour cette année sont “ridicules”.
Alors, comment le seuil minimum du pacte s’est-il effondré ?
Solidarité réduite
Dans le cadre du règlement européen sur la gestion de l’asile et des migrations, qui constitue l’essentiel du pacte, la Commission devrait proposer chaque année un « fonds de solidarité » définissant l’aide que les États membres doivent s’offrir mutuellement pour l’année suivante.
Le fonds comporte deux éléments principaux : le premier, un quota de relocalisation pour les demandeurs d’asile en provenance de pays considérés comme “sous pression migratoire”, et le deuxième, des contributions financières d’autres États membres, notamment par le financement de “mesures de solidarité alternatives”, telles que la construction et l’achat de matériel.
Le fonds de solidarité dispose d’un seuil minimum de contribution de 30 000 relocalisations et de 600 millions d’euros de contributions financières. Le fonds alloue une « part équitable » à chaque État membre en fonction de sa population et de son PIB, et chaque gouvernement peut alors décider comment contribuer.
Le mantra de la Commission européenne est que « la solidarité est obligatoire mais flexible », une phrase répétée à plusieurs reprises par le commissaire européen chargé des affaires intérieures et des migrations, Magnus Brunner.
D’ici 2026, l’Espagne, l’Italie, la Grèce et Chypre étaient considérées comme soumises à une pression migratoire et bénéficieraient donc de la solidarité. La Tchéquie, la Croatie, l’Autriche et la Pologne ont bénéficié d’une exemption totale de leurs quotas, car elles ont été classées comme « confrontées à une situation migratoire importante ». Les 19 pays restants doivent contribuer en payant ou en relocalisant les migrants.
Selon les députés qui ont vu la proposition complète du fonds de solidarité, qui n’a pas été rendue publique, la Commission a fixé le nombre minimum de relocalisations et le montant des contributions financières aussi bas que possible pour répondre aux faibles ambitions des États membres. Malgré cela, les gouvernements nationaux ont trouvé des moyens de réduire encore ce nombre.
Au cours du processus de fixation des cotisations pour 2026, les États membres ont fait valoir que les cotisations de solidarité du premier cycle devraient être calculées au prorata, dans la mesure où les nouvelles règles d’immigration ne couvriront que la seconde moitié de 2026 au lieu d’une année complète. Bien que cette règle ne soit pas explicitement prévue par la loi, il a été convenu de réduire le montant du fonds de solidarité.
Lors d’une réunion à Bruxelles le 8 décembre 2025, les ministres de l’Intérieur de l’UE convenu à 21 000 relocalisations « ou autres efforts de solidarité », et 420 millions d’euros de contributions financières, spécifiant les contributions attendues de chaque État membre.
Le seuil minimum a également été soumis à des pressions sous d’autres angles. Selon plusieurs responsables de l’UE, la question de savoir où doit se situer le seuil et s’il doit exister est juridiquement complexe, et la Commission et certains États membres ont des points de vue différents.
Le texte juridique de l’accord. spécifier que le fonds de solidarité “s’élèvera à au moins” 30 000 relocalisations et 600 millions d’euros, mais qu’il devra également être fixé “en fonction des besoins identifiés par la Commission”.
Cette phrase a été interprétée par le service juridique du Conseil comme signifiant que le seuil minimum pourrait être encore abaissé : même si la Commission européenne maintiendra la ligne de base dans ses propositions et encouragera les États membres à s’y conformer, elle ne peut pas légalement contraindre les États membres à s’y conformer.
Des membres réticents
Pendant ce temps, lors des négociations sur la création du fonds, la Hongrie et la Slovaquie ont délibérément décidé de ne verser aucune contribution, ni en matière de relocalisation ni en argent, une violation flagrante du principe de « solidarité obligatoire » qui n’a jusqu’à présent reçu aucune sanction de la Commission.
Le dialogue entre Bruxelles, Bratislava et Budapest est en cours et un responsable européen a déclaré à Euronews que le nouveau Premier ministre hongrois, Péter Magyar, était plus disposé à coopérer que son prédécesseur Viktor Orbán.
Mais Magyar a aussi clairement indiqué que son pays n’accepterait aucun demandeur d’asile parmi d’autres et n’apporterait aucune contribution financière au pool avant fin 2026, ce qui pourrait faire l’objet d’une procédure d’infraction de la part de la Commission.
Selon des sources proches du dossier, le système peut encore fonctionner sans la contribution de la Hongrie et de la Slovaquie. Mais refuser de participer au groupe de solidarité pourrait donner un exemple politique inquiétant et encourager d’autres pays à faire de même.
Alors que la Hongrie et la Slovaquie refusent de contribuer de quelque manière que ce soit, d’autres gouvernements sont tout simplement réticents à accueillir des migrants. Sur les 19 pays de l’UE obligés de contribuer, seuls sept ont choisi d’accepter des délocalisationset neuf apportent uniquement des contributions financières.
Et même lorsque les délocalisations sont acceptées et les paiements effectués, le nombre réel de personnes déplacées d’un pays à un autre et les montants d’argent versés seront encore inférieurs aux chiffres sur papier, grâce à une autre astuce juridique.
L’attribution des quotas par le Conseil inclut également la part équitable des pays sous pression, qui contribuent au calcul total mais pas à une véritable solidarité sur le terrain. Le gouvernement espagnol, par exemple, a promis 42 millions d’euros pour le fonds commun, mais ne paiera rien car l’Espagne est classée comme soumise à une pression migratoire et sera donc un bénéficiaire net du cycle de cette année.
Si l’on considère uniquement les engagements « réels » pris par les pays effectivement obligés de faire preuve de solidarité – c’est-à-dire ceux qui sont considérés comme ne étant pas sous pression – le total s’élève à 8 878 relocalisations et 76,3 millions d’euros.
La solidarité en danger
Il en résulte que les versements de solidarité à l’Espagne, à l’Italie, à la Grèce et à Chypre pour le premier cycle ont été considérablement réduits. C’est la raison pour laquelle l’Espagne et Chypre se sont abstenus lors du vote de décembre dernier en faveur de la création du fonds de solidarité, qui a été approuvé par une large majorité des pays de l’UE.
“L’extraordinaire décalage entre les besoins identifiés et les obligations légales et le contenu final de la décision ne garantit pas une solidarité effective […] il ne garantit pas non plus le respect de l’obligation de contribution de tous les pays”, lit-on dans une déclaration espagnole incluse dans le procès-verbal de la réunion.
Madrid considère l’aide du reste des pays comme “très insuffisante” et craint que le cycle de cette année ne crée également un précédent. Plusieurs observateurs sont d’accord avec ce diagnostic.
“Les chiffres sont délibérément bas et ont baissé au cours du processus”, a déclaré à Euronews Lukas Gehrke, directeur du bureau de Bruxelles de l’Organisation internationale pour les migrations.
D’autres pensent que l’accent devrait être mis sur le fonctionnement efficace du mécanisme et que les chiffres peuvent être évalués au fil du temps. Brunner estime que le niveau de solidarité pourrait être suffisant dans la situation actuelle.
“Les Etats membres nous disent que pour le moment c’est suffisant, mais bien sûr nous ne savons pas comment la situation va évoluer”, a-t-il déclaré jeudi à Euronews.
L’eurodéputé suédois Tomas Tobé, rapporteur du Parlement sur le règlement, a répondu à la question d’Euronews lors d’une conférence de presse en déclarant que les chiffres actuels constituent un “début acceptable” mais qu'”il y a place à amélioration”.
Encore moins de « véritables délocalisations » sont attendues
Au-delà de la réduction générale, les États membres disposent également d’un autre outil juridique pour éviter de procéder à de véritables relocalisations de demandeurs d’asile en provenance d’autres pays de l’UE.
Il s’agit de ce qu’on appelle « l’indemnisation du passif », une autre forme d’apport de solidarité considérée comme équivalente aux transferts physiques. Dans le cadre de ce système, un pays de l’UE peut accueillir un nombre spécifique de demandeurs d’asile de « mouvement secondaire » : des personnes qui se trouvent actuellement sur son territoire, mais qui auraient dû demander l’asile dans leur premier pays d’arrivée dans l’UE.
Ces frais seraient alors déduits des délocalisations que l’État membre concerné doit accepter, réduisant ainsi les transferts réels en fonction des besoins du pool.
L’Allemagne, en particulier, devrait demander réparation, après avoir signé des accords bilatéraux avec la Grèce et l’Italie. Selon un autre diplomate, de nombreux autres pays, dont la France, suivent le même schéma, plus facile à mettre en pratique et plus pratique pour l’opinion publique nationale que d’accepter de nouveaux arrivants.
Résultat : moins de 1 000 demandeurs d’asile seront physiquement transférés d’un pays à un autre en 2026.
“Nous verrons très peu de vols ou de bus transporter des demandeurs d’asile à travers l’Europe”, a déclaré le diplomate à Euronews.
Les dizaines de milliers de déménagements annuels prétendument requis par le « seuil minimum » du pool devront attendre.
