Le droit de veto permet aux États membres de bloquer les décisions du Conseil dans les domaines où les traités nécessitent l’unanimité plutôt qu’un vote majoritaire.
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L’activation de ce pouvoir peut plonger l’UE tout entière dans une impasse politique : un seul État membre d’opposition suffit à empêcher l’adoption des actions proposées.
Les gouvernements nationaux n’utilisent ce droit que s’ils estiment que les décisions du Conseil nuisent à leurs intérêts souverains. Cependant, elle est de plus en plus utilisée comme moyen de force pour extorquer des concessions à l’UE, en particulier après l’invasion russe de l’Ukraine en 2022.
Selon Michal Ovádek, professeur d’institutions, de politique et de politique européennes à l’University College de Londres, les États membres ont utilisé leur droit de veto 48 fois contre des dossiers de politique étrangère, des décisions budgétaires et des mesures d’élargissement.
Avec 21 vetos, la Hongrie est de loin le pays le plus obstructionniste. La Pologne a bloqué sept décisions du Conseil, suivie par la Grèce, les Pays-Bas et l’Autriche, chacun avec deux vetos. D’autres États membres, comme Chypre, la Roumanie et la Bulgarie, ont exercé l’unanimité au moins une fois.
Pourquoi le droit de veto existe-t-il ?
Alors que 80 % de l’ensemble de la législation européenne est adoptée à la majorité qualifiée, l’unanimité reste essentielle au Conseil européen.
Cela signifie que les 27 États membres doivent se mettre d’accord pour qu’une action soit adoptée et mise en œuvre. Si un État membre utilise son droit de veto pour voter contre une décision, celle-ci ne peut prendre effet et l’ensemble du processus est paralysé.
“L’Union européenne est un animal complexe. Les décisions sont prises différemment dans tous les domaines politiques, et les États membres sont fortement incités à exercer le pouvoir. C’est un problème majeur, car cela peut réellement bloquer la prise de décision à un moment où l’unité est nécessaire”, a déclaré Patrick Müller, professeur d’études européennes au Centre de recherche sur l’intégration européenne de l’Université de Vienne et de l’École d’études internationales de Vienne.
L’unanimité existe parce que l’UE est une union d’États souverains et non une union fédérale. Cela signifie que les intérêts nationaux l’emportent sur les objectifs européens. En autorisant l’unanimité, l’UE ne voulait pas forcer les États membres à accepter des décisions politiques contraires à leur identité constitutionnelle.
En 2009, le traité de Lisbonne a élargi le recours au vote à la majorité qualifiée. Aujourd’hui, l’unanimité reste la règle dans des domaines politiques clés : la politique étrangère et de sécurité commune, la défense, l’élargissement, les modifications des traités et certaines parties du budget de l’UE.
Les partisans de cette décision estiment que la décision commune garantit une forte légitimité démocratique. Il protège également une approche équitable, fondée sur le consensus et l’égalité des pouvoirs entre les États membres, grands et petits.
En plus de ralentir la prise de décision, l’unanimité peut empêcher l’UE d’être un acteur réactif. Les critiques affirment que l’absence de consensus conduit à des réponses fragmentées aux crises majeures. Cela entraîne d’énormes coûts géopolitiques, affaiblissant la crédibilité de l’UE et permettant à d’autres puissances de combler le vide.
À Bruxelles, les débats sur l’unanimité ont été relancés depuis 2022. Les vetos répétés de la Hongrie aux sanctions et à l’aide financière à l’Ukraine ont alimenté les inquiétudes concernant une impasse politique croissante et une paralysie de l’Europe en réponse.
Pour accroître l’efficacité et rationaliser le processus décisionnel, le président français Emmanuel Macron a proposé d’étendre la majorité qualifiée à d’autres domaines politiques en 2022.
Mais l’idée est loin d’être simple. Cela implique des réformes des traités et une perte significative de contrôle sur des questions politiques importantes, ce qui va à l’encontre des intérêts des États membres.
Personne ne peut faire chanter l’UE
Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que « personne ne peut faire chanter les institutions européennes » après que la Hongrie a opposé son veto au prêt à l’Ukraine lors du sommet du Conseil européen en mars.
Bien qu’habituée aux limites imposées par son processus décisionnel unanime, l’Europe est aux prises avec l’utilisation stratégique du droit de veto par les États membres.
Les États membres ont de plus en plus recours à l’unanimité comme levier. Ils utilisent une décision politique, comme des sanctions ou des mesures d’expansion, pour obtenir des concessions sans rapport avec elles. Dans la plupart des cas, les pays ont tenté de faire plier Bruxelles sur le gel des fonds européens et les conflits liés à l’État de droit, tout en arguant qu’ils défendaient leurs intérêts nationaux.
Cela se produit parce qu’« il y a un manque de garanties formelles de la part des États membres qui recourent au pouvoir de veto », a expliqué Müller.
Les États membres nient tout lien entre la décision opposée à leur veto et leur extorsion. Reconnaître cela reviendrait à admettre que l’unanimité fondée sur les traités a été abusée. Cela affaiblirait l’effet de levier et augmenterait les risques juridiques et politiques. Au lieu de cela, ils insistent sur le fait que leur veto est purement spécifique aux décisions et à la défense des intérêts nationaux.
“La Hongrie essaie de cacher ce lien, donc il n’est pas facile à détecter, il n’est pas explicite. Cela donne l’illusion que ces choses ont à voir avec la politique étrangère. On pourrait simplement appeler cela du chantage ou, vous savez, des négociations dures”, a déclaré Müller à Euronews.
Selon Thu Nguyen, codirecteur par intérim du Centre Jacques Delors à Berlin, le veto est souvent utilisé à l’approche des élections nationales pour parvenir à un consensus. “La levée du veto est également une manière de signaler à l’électorat national que peut-être les intérêts nationaux sont protégés ou qu’un gouvernement, je le mets entre guillemets, affronte Bruxelles”, a déclaré Nguyen.
L’UE a des options
Bien que limitées, l’UE dispose d’options pour empêcher que son droit de veto paralyse les grandes décisions. Une méthode informelle est l’isolement politique, dans lequel d’autres gouvernements se coordonnent pour faire pression ou marginaliser un pays en utilisant leur veto (cela a été observé à plusieurs reprises dans les différends avec Orban sur le soutien de l’UE à l’Ukraine). Dans de tels cas, d’autres États membres négocient en dehors du cadre formel ou menacent d’aller de l’avant sans que le pays qui a opposé son veto n’impose un compromis.
Selon Nguyen, “il existe des clauses transitoires dans lesquelles le Conseil européen peut autoriser l’adoption d’une décision à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité”.
Mais le passage au vote à la majorité qualifiée nécessite l’accord de tous les Etats membres.
“Il y a eu des solutions créatives dans le passé. Lors du Conseil de l’UE en décembre 2023, les États membres ont proposé cette fameuse pause-café, au cours de laquelle Viktor Orbán a quitté la salle et les autres ont pu décider. Cela présuppose que l’État membre qui oppose son veto à la décision quitte la salle ou laisse volontairement les autres prendre la décision.”
Une autre option formelle consiste à activer l’article 7.
“Il s’agit d’une procédure qui permet à l’UE de suspendre le droit de vote d’un État membre au Conseil lorsque cela viole fondamentalement les valeurs de l’Union européenne.”
Les États membres ont été réticents à recourir à cette solution. “C’est une procédure qui n’est appliquée qu’en cas de violation fondamentale et continue des valeurs de l’UE, telles que la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et la dignité humaine”, explique Nguyen.
Cela éliminerait effectivement le droit de veto des pays, mais cela est politiquement difficile car cela nécessite un accord presque unanime des autres.
« C’est aussi une procédure qui nécessite l’unanimité, mais sans que l’État membre concerné […] Mais nous n’avons abouti à rien non plus. S’il y a une solution, ce serait de savoir comment aller de l’avant avec l’article 7 », a déclaré Nguyen à Euronews.
Cette option a été activée contre la Pologne en 2017 et clôturée en 2024, et contre la Hongrie en 2018.
Une autre solution alternative informelle est la pression financière. L’UE pourrait décider de lier l’accès aux fonds au respect des normes de l’État de droit, comme cela s’est produit avec des milliards d’euros pour la Hongrie.
Certains gouvernements soutiennent désormais l’extension de cette « conditionnalité » afin que les pays risquent de perdre des fonds s’ils bloquent systématiquement des décisions clés. Cependant, d’autres (en particulier les États plus petits ou plus axés sur la souveraineté) préviennent que la suppression ou le contournement des vetos pourrait affaiblir le contrôle national, ce qui signifie que toute réforme reste politiquement contestée.
La voie à suivre la plus plausible
Il ne fait aucun doute que l’UE doit réformer le droit de veto. Cela déterminera la crédibilité, la résilience et le rôle de l’Union dans un contexte géopolitique de plus en plus complexe.
Selon Nguye, les tensions internationales actuelles exigent que l’Europe renforce son unité. Malgré la nécessité d’une position commune, notamment sur les questions étrangères et de sécurité, “ce que nous avons constaté est une division très claire entre la Hongrie et le reste de l’Union européenne”, a-t-il déclaré.
Le piège du veto pourrait continuer à hanter l’Europe pendant un certain temps.
“Le gros problème de l’UE avec l’unanimité est qu’on ne peut se débarrasser de l’unanimité qu’avec l’unanimité. Tout le monde doit être d’accord pour s’en débarrasser”, a déclaré Nguyen.
La plupart des États membres semblent disposés à faire des compromis et à renoncer à ce droit. Cependant, le dernier veto de la Pologne à un prêt européen de 44 milliards d’euros pour la modernisation de la défense, le 12 mars, démontre que les désaccords et la protection de la souveraineté nationale restent forts.
Un meilleur équilibre entre les préoccupations nationales et les priorités européennes communes pourrait être une solution à court terme. Les États membres pourraient faire preuve de bon sens en optant pour l’unanimité et en n’y ayant recours que lorsque cela est strictement nécessaire pour protéger des intérêts nationaux fondamentaux.
“Les États membres ont la volonté de dire que nous faisons preuve d’une grande tolérance en ce qui concerne notre droit de veto, mais nous ne l’utilisons pas de manière stratégique. Nous ne l’utilisons que de la manière la plus limitée pour protéger les intérêts directement concernés”, a déclaré Müller à Euronews.
