Déclin industriel. Technologies disruptives. Un investissement lent. Barrières réglementaires. Tarifs punitifs. Concurrence déloyale. Changement climatique. Crise démographique.
Les formidables défis auxquels l’Union européenne est confrontée ont déclenché une recherche désespérée de solutions audacieuses et ingénieuses capables de provoquer le big bang tant attendu. Mais jusqu’où les dirigeants sont-ils prêts à aller ?
“Notre ambition devrait toujours être de parvenir à un accord entre les 27 États membres”, a déclaré la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, dans une lettre aux dirigeants avant un sommet informel jeudi.
“Toutefois, lorsqu’un manque de progrès ou d’ambition risque de porter atteinte à la compétitivité ou à la capacité d’action de l’Europe, nous ne devons pas éviter d’utiliser les possibilités prévues dans les traités sur la coopération renforcée.”
Cette suggestion était surprenante pour un président de la Commission européenne, dont la tâche consiste à définir l’orientation politique de l’ensemble du bloc et à garantir une application uniforme des règles de l’UE dans tous les États membres.
Cependant, cela n’est pas sorti de nulle part.
Deux semaines plus tôt, les ministres des Finances de l’Allemagne, de la France, de l’Italie, des Pays-Bas, de la Pologne et de l’Espagne ont lancé une nouvelle coalitionappelé E6, pour conduire « une action décisive et des progrès rapides » dans quatre domaines stratégiques, dont la défense et les chaînes d’approvisionnement.
“Nous donnons l’impulsion et d’autres pays sont invités à nous rejoindre”, a déclaré le ministre allemand des Finances, Lars Klingbeil, en lançant une invitation ouverte.
En décembre, les dirigeants de l’UE ont convenu de publier 90 milliards d’euros de dette commune répondre aux besoins financiers et militaires de l’Ukraine d’ici 2026 et 2027. La décision prise lors d’un sommet aux enjeux élevés à Bruxelles a été saluée comme un exploit de l’unité européenne, à l’exception du fait que la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque se sont entièrement retirées du plan.
L’accord secret visant à fournir à Kiev un soutien vital n’a été possible que grâce à une coopération renforcée, l’outil juridique auquel Von der Leyen fait référence dans sa lettre. C’était la première fois que ce mécanisme obscur était utilisé pour atteindre un objectif de politique étrangère d’une telle ampleur à un prix aussi élevé.
Aujourd’hui, alors que les dirigeants de l’UE se tournent vers eux-mêmes pour trouver des moyens urgents de relancer l’économie stagnante du bloc et d’empêcher les États-Unis et la Chine d’éliminer leurs industries nationales, la perspective d’une Europe à deux vitesses apparaît au premier plan.
“La première tentative devrait toujours impliquer les 27 États membres, mais nous n’allons pas nous lier les mains”, a déclaré un haut responsable de l’UE, prenant comme exemple le prêt ukrainien.
“Si nous constatons qu’il existe une masse critique de pays disposés à aller de l’avant, sans mettre l’Union en danger, je pense que cela devrait être considéré de la même manière pragmatique.”
Se séparer
Concrètement, une Europe à deux vitesses existe déjà.
La zone euro est le cas le plus visible et le plus tangible d’un groupe d’États membres décidant d’adopter une politique ambitieuse (en l’occurrence, une monnaie unique – tandis que d’autres préfèrent se retirer. Des initiatives financières connexes, telles que le Mécanisme européen de stabilité et le Fonds de résolution unique, ont été créées dans la même logique.
L’espace Schengen sans passeport a débuté sur une base intergouvernementale, avec cinq pays (France, Allemagne de l’Ouest, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) signant en 1985 un accord distinct des institutions européennes. Au fil du temps, le nombre de membres de l’espace Schengen a augmenté et a été absorbé dans le cadre formel de l’UE ; Aujourd’hui, il couvre tous les États membres à l’exception de Chypre et de l’Irlande.
Parallèlement, la coopération s’est intensifiée pour créer le Parquet européen (EPPO), introduire un brevet unitaire et harmoniser le droit du divorce.
Le mécanisme, inscrit dans Article 20 du Traité de Lisbonne, exige un minimum de neuf États membres et laisse la porte ouverte à d’autres États membres s’ils le souhaitent. Par exemple, les Pays-Bas, Malte, la Suède et la Pologne ont rejoint ultérieurement le Parquet européen.
Au-delà de ces structures, soutenues par des statuts juridiques, les pays européens se réunissent régulièrement au sein de groupements informels pour défendre des intérêts communs, comme les « Quatre frugaux » ou les « Amis de la cohésion » lors des négociations budgétaires. Le Triangle de Weimar, MED9, le groupe de Visegrád et les Huit Nordiques-Baltiques en sont d’autres exemples.
L’alliance E6, dirigée par Berlin et Paris, en est la plus récente.
Ces formations ad hoc posent cependant problème à Bruxelles car elles échappent à son contrôle, compliquent la coordination interne et aggravent la cacophonie politique.
C’est pourquoi von der Leyen préfère une coopération renforcée, qui est ancrée dans les traités et donne un rôle aux institutions, explique Nicolai von Ondarza, chercheur principal à l’Institut allemand des affaires internationales et de sécurité (SWP).
“D’une part, les procédures actuelles de l’UE avancent trop lentement dans un environnement géopolitique et économique de haute pression, de sorte que de petits groupes de coalitions de bonne volonté peuvent avancer plus rapidement”, a déclaré von Ondarza à Euronews.
“D’un autre côté, au sein des institutions européennes, on craint que les États membres optent simplement pour des coalitions lâches en dehors du cadre européen.”
Rêves fédéralistes
Derrière toutes ces formations se cache la volonté de surmonter le processus décisionnel notoirement complexe de l’UE (souvent soumis aux « chaînes de l’unanimité », comme l’a dit un jour von der Leyen) et d’avancer avec plus de rapidité, d’ambition et d’envergure.
L’idée est particulièrement séduisante dans le contexte sombre actuel, caractérisé par des défis multiples et une forte demande de solutions innovantes. Mais plus l’idée est audacieuse, plus elle est difficile à réaliser.
L’accent intense mis par le bloc sur la recherche d’un consensus à travers de longues négociations a été critiqué pour avoir produit le plus petit dénominateur commun, voire aucun dénominateur du tout. Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne, auteur d’un rapport très influent sur la compétitivité, récemment introduit le concept de « fédéralisme pragmatique » pour promouvoir l’intégration entre les États membres désireux et capables.
“Cette approche sort de l’impasse à laquelle nous sommes confrontés aujourd’hui, et cela sans subordonner personne. Les États membres choisissent de participer. La porte reste ouverte aux autres, mais pas à ceux qui voudraient saper l’objectif commun”, a déclaré Draghi dans un discours.
“Nous n’avons pas besoin de sacrifier nos valeurs pour accéder au pouvoir.”
Von der Leyen, dont les partisans et les détracteurs attribuent à la politique l’approfondissement de l’intégration et le renforcement du pouvoir à Bruxelles, semble avoir conclu que le moment est venu de tenter une plus grande coopération à une échelle plus large.
Pourtant, une Europe à deux vitesses peut s’avérer coûteuse et risquée. Après tout, l’UE est un projet conçu pour unir les États-nations sous les mêmes lois et principes ; Si certains capitaux commencent à progresser tandis que d’autres prennent du retard, l’écart pourrait se creuser au point que l’objectif fondateur devienne obsolète.
“Si tout le monde doit être impliqué, la rapidité, l’ampleur et la portée de la réponse politique nécessaire ne seront plus atteintes”, a déclaré Fabian Zuleeg, directeur exécutif du European Policy Centre. “Mais cela devra être abordé différemment selon le domaine politique en question.”
“Nous devons prendre des engagements clairs sur les objectifs que nous devons atteindre, puis trouver la bonne méthode pour les atteindre plutôt que de commencer par des méthodes et des processus.”
